城投融资方式的定义与背景
城投融资方式是指城市基础设施建设过程中，通过多元化金融工具和融资渠道筹集资金的行为。随着我国城镇化进程不断推进，城市规模持续扩大，基础设施建设需求日益增长。然而，地方政府财政收入有限，难以完全覆盖庞大的基建投资支出。因此，探索可持续、高效的融资模式成为各级政府的重要课题。城投融资方式应运而生，成为推动城市更新、交通网络完善、公共服务提升的关键支撑手段。它不仅包括传统的财政拨款和银行贷款，更涵盖了债券发行、专项基金、PPP模式、产业基金、资产证券化等多种现代金融工具的综合运用。
传统城投融资方式的演变
早期的城投融资主要依赖于地方政府财政预算拨款和政策性银行贷款。这种模式在上世纪末至本世纪初发挥了重要作用，尤其在高速公路、地铁、污水处理等重大工程中表现突出。然而，随着地方债务风险上升，中央对隐性债务监管趋严，传统模式已难以为继。尤其是在2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》出台后，地方政府不得违规举债，导致大量依赖“平台公司”进行融资的路径被封堵。这一背景下，原有的“政府担保+城投公司借款”模式面临重构压力，促使各地开始探索更加规范、透明、可持续的新型融资机制。
地方政府专项债券的兴起
近年来，地方政府专项债券成为城投融资的核心工具之一。这类债券由财政部统一发行，资金定向用于特定公益性项目，如保障性住房、轨道交通、产业园区、水利设施等。专项债具有利率较低、期限较长、审批流程相对规范等优势，且纳入财政预算管理，具备较强的合规性和可预期性。2020年以来，专项债发行规模持续扩大，2023年全年发行额突破4万亿元，占地方政府债券总发行量的七成以上。通过将项目收益与债券偿还相挂钩，专项债实现了“以项目养项目”的良性循环，有效缓解了财政压力，也提升了资金使用效率。
PPP模式在城投融资中的应用
公私合作（Public-Private Partnership, PPP）模式是城投融资中引入社会资本的重要形式。该模式通过政府与企业共同出资、共担风险、共享收益，实现基础设施项目的市场化运作。典型应用场景包括城市综合管廊、智慧城市建设、医疗教育设施、生态修复工程等。在这一模式下，社会资本负责设计、建设、运营全过程，政府则提供一定的补贴或特许经营权支持。尽管初期因合同纠纷、回报机制不明确等问题遭遇质疑，但经过十余年的实践优化，我国已建立起较为成熟的项目筛选、风险分担、绩效评价体系。特别是在“两新一重”（新型基础设施、新型城镇化、重大工程）战略推动下，PPP项目重新焕发活力，成为稳投资、促转型的重要抓手。
城投平台转型与市场化融资探索
随着“防范化解重大风险”成为国家战略重点，原属地方政府融资平台的城投公司正经历深刻转型。过去依赖政府信用背书、滚动发债融资的模式已不可持续。当前，大多数城投平台正在从“政府融资工具”向“市场化经营主体”转变。其核心路径包括：剥离非经营性资产、强化主业盈利能力、推动混合所有制改革、引入战略投资者、拓展市场化收入来源。在此基础上，城投公司逐步发展出以市场化项目为核心、以现金流为基础的融资能力。例如，部分优质城投企业已成功发行公司债、中期票据、资产支持证券（ABS），甚至在境外资本市场募集资金，构建起多元化的融资结构。
资产证券化与基础设施REITs的发展
近年来，资产证券化作为城投融资的创新工具受到广泛关注。特别是基础设施领域不动产投资信托基金（Infrastructure REITs）的试点推行，标志着我国在盘活存量资产方面迈出关键一步。2021年，首批9只基础设施REITs在沪深交易所上市，涵盖高速公路、产业园、供水供热、仓储物流等领域。这些产品通过将长期稳定现金流的基础设施资产打包，转化为可交易的金融产品，吸引公众投资者参与。这不仅为城投企业提供了新的融资渠道，也拓宽了社会资本进入公共领域的路径。未来，随着更多优质项目入库，基础设施REITs有望成为城投融资体系中的重要组成部分，形成“投资—运营—退出—再投资”的良性闭环。
绿色金融与可持续城投融资
在“双碳”目标背景下，绿色金融成为城投融资的新方向。越来越多的城市将绿色建筑、清洁能源、低碳交通、海绵城市等项目纳入融资计划，并积极申请绿色债券、绿色信贷、碳中和债券等专属金融产品支持。例如，深圳市发行全国首单“碳中和”主题绿色金融债，用于支持城市轨道交通电气化改造；成都市推出绿色基础设施专项贷款，助力公园城市建设。这些举措不仅有助于降低项目环境外部成本，还提升了融资的可持续性与社会认同度。同时，绿色评级、环境信息披露、ESG评估等机制逐渐被纳入融资审查体系，推动城投融资向高质量、低碳化方向演进。
数字化技术赋能城投融资管理
大数据、区块链、人工智能等数字技术正在重塑城投融资的管理逻辑。通过建立统一的城投项目数据库和融资信息平台，地方政府能够实时掌握项目进展、资金流向、偿债能力等关键指标，提升决策科学性。区块链技术则可用于确保融资过程的透明可追溯，防止资金挪用和重复申报。此外，智能风控模型可以基于历史数据预测项目违约风险，优化授信策略。在部分试点城市，已实现“一网通办”融资申请、自动匹配金融产品、在线完成尽调审核等功能，显著缩短融资周期，降低制度性交易成本。数字化不仅提升了融资效率，也为构建智慧型城市金融生态奠定了基础。
区域差异与融资策略的差异化布局
由于各地区经济发展水平、财政实力、资源禀赋不同，城投融资方式呈现明显的区域分化特征。经济发达地区如长三角、珠三角，普遍具备较强的市场融资能力，倾向于采用市场化程度高的工具，如公司债、资产证券化、产业基金等。而中西部欠发达地区则更依赖上级财政转移支付和专项债支持，融资渠道相对单一。部分县域城市甚至面临“融资难、融资贵”问题。为此，国家鼓励通过跨区域合作、区域协同发展等方式，整合资源、联合融资。例如，京津冀、粤港澳大湾区内的城市正探索组建区域性基础设施投资基金，实现资源共享与风险共担。因地制宜的融资策略选择，成为提升区域协调发展水平的重要环节。
政策监管与风险防控机制
在城投融资快速发展的同时，风险管控始终是监管关注的重点。近年来，监管部门陆续出台《关于进一步防范和化解地方政府隐性债务风险的意见》《地方政府融资平台公司管理规定》等一系列文件，强调“谁举债、谁负责”“穿透式监管”原则。对于城投公司，要求建立资产负债约束机制，控制债务率、利息保障倍数等关键指标。同时，加强对项目可行性、收益来源真实性的审查，严禁“伪PPP”“明股实债”等违规操作。金融机构也被要求落实尽职调查责任，避免过度授信。完善的监管框架不仅维护了金融系统的稳定性，也为城投融资的长期健康发展提供了制度保障。