境外投资的国家安全审查：法律框架与实务挑战

近年来，随着中国企业“走出去”战略的持续推进，境外投资规模持续扩大，涉及领域涵盖能源、科技、基础设施、金融等多个关键行业。然而，伴随投资活动的全球化扩展，各国对外国投资者的国家安全审查机制也日益严格。尤其是在美国、欧盟、澳大利亚、加拿大等主要经济体中，国家安全审查已成为跨境并购与直接投资过程中不可忽视的重要环节。作为一家深耕国际投资法律事务的律师事务所，我们近期处理多起涉及国家安全审查的跨境投资项目，积累了丰富的实战经验。本文将结合真实案例，深入剖析境外投资中国家安全审查的核心要点、法律风险及应对策略。

国家安全审查的法律基础与制度差异

不同国家在国家安全审查方面的法律体系存在显著差异。以美国为例，《外国投资委员会》（CFIUS）依据《1950年国防生产法》第721条，赋予其对涉及关键技术、关键基础设施和敏感个人数据的外国投资进行审查的权力。近年来，美国通过《外商投资风险评估现代化法案》（FIRRMA），进一步扩大了审查范围，将非控制性投资、基金类投资以及特定技术领域的交易纳入监管范畴。而在欧盟，虽然尚未建立统一的国家安全审查机制，但各成员国正逐步加强审查力度。例如，德国《对外经济法》规定，外国投资者在关键行业如半导体、通信、国防等领域需事先申报并接受审查。法国则通过“安全例外条款”限制外资进入战略性行业。这些制度差异要求企业在规划境外投资时，必须充分了解目标国的法律环境，制定差异化合规策略。

典型案例解析：某中国科技企业收购欧洲芯片公司

我所曾代理一家中国高科技企业拟收购一家位于荷兰的先进半导体制造公司。该企业拥有成熟的技术平台，其产品广泛应用于5G通信与自动驾驶系统。项目初期，客户认为该交易属于常规技术并购，未意识到潜在的国家安全风险。然而，在提交欧盟成员国审查申请后，荷兰政府迅速启动调查程序，并邀请德国、法国等邻国参与意见评估。审查焦点集中于：一是核心技术是否涉及军用或双用途属性；二是交易完成后是否存在数据泄露或供应链被操控的风险。最终，尽管该企业承诺采取技术隔离措施、设立独立运营实体并接受第三方审计，但荷兰政府仍要求其剥离部分敏感资产，方可放行。此案凸显了即使在相对开放的欧洲市场，关键技术领域的境外投资仍面临严峻审查压力。

国家安全审查中的“关键要素”识别

在实际操作中，判断一项投资是否触发国家安全审查，需重点考察以下几项核心要素：第一，投资标的是否涉及“关键基础设施”——包括能源网络、通信系统、交通物流枢纽等；第二，是否触及“关键技术”——尤其是人工智能、量子计算、生物技术、先进材料等前沿领域；第三，是否掌握“敏感个人数据”或“国家安全相关数据”；第四，投资主体是否来自“高风险国家”或与政府有密切关联；第五，交易结构是否可能导致实际控制权转移，即便不构成控股亦可能引发关注。例如，某中国资本通过设立有限合伙基金方式间接参股美国一家无人机制造商，虽持股比例不足10%，但因基金由国有背景机构主导，且基金管理人具备战略决策权，最终仍被美国CFIUS认定为“实质控制”，触发强制审查程序。

应对策略：从事前评估到合规设计

面对复杂的国家安全审查体系，企业应建立“全周期合规管理”机制。首先，在投资前期即应开展全面的国家安全风险评估，借助专业律所、咨询机构的力量，识别潜在风险点。其次，合理设计交易结构，避免直接持有敏感资产或核心技术。可采用“分拆架构”、“技术隔离”、“数据本地化存储”等方式降低审查风险。再次，主动与目标国监管机构沟通，提前提交初步意向书，争取获得“无异议预审”。此外，若审查不可避免，应组建跨学科团队，包括法律顾问、技术专家、信息安全顾问，共同制定应对方案。在某次加拿大能源项目中，我们为客户设计了“合资运营+独立董事会+定期审计”的治理结构，有效缓解了政府对能源安全的担忧，成功通过审查。

跨国协作与信息透明的重要性

在全球化背景下，单一国家的审查已难以独立完成。越来越多的国家开始建立情报共享机制，如美国与盟友之间的“五眼联盟”（Five Eyes）在投资审查方面保持高度协调。因此，企业在推进跨国投资时，必须具备“全球视野”。例如，在一次涉及东南亚某港口项目的并购中，我所协助客户同步向新加坡、马来西亚、印尼三国提交申报材料，并协调三方监管机构达成共识，避免了重复审查与时间延误。同时，信息披露的透明度成为赢得信任的关键。主动披露投资目的、资金来源、技术应用路径、未来发展规划，有助于消除监管机构的疑虑，提升审批效率。

新兴趋势：数字主权与数据安全的强化

随着数字经济的发展，数据已成为新的战略资源。许多国家将“数据主权”纳入国家安全考量，对涉及跨境数据流动的投资提出更严格要求。例如，澳大利亚在《外交关系法》修订案中明确，任何影响国家安全的数据基础设施项目均需接受审查。同样，印度也出台了《数据保护法案》，限制外国投资者获取本国公民数据。在此背景下，企业在设计境外投资架构时，必须将数据合规纳入核心考量。我们建议采用“数据本地化存储”、“加密传输”、“访问权限分级管理”等技术手段，配合法律层面的合规文件，构建完整的数据安全防护体系。

结语：合规是投资成功的基石

境外投资的国家安全审查不仅是法律程序，更是对企业战略、技术能力与合规意识的综合考验。唯有未雨绸缪、系统布局，才能在复杂多变的国际环境中稳健前行。我们坚信，专业的法律支持与前瞻性的风险管理，是实现全球化投资目标不可或缺的保障。